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资本项目外汇管理探讨

摘要:近年来,资本项目外汇管理工作落实“五个转变”理念,促进贸易投资便利化,资本项下外汇管理改革进程持续推进。资本项目外汇管理改革的目标和方式逐步明晰。现就资本项目政策变化后如何开展事后监管工作展开调研,并就如何转变外汇事后监管工作理念和宜采取的对策提出相关建议。

关键词:外汇管理;监管

随着国家资本项目外汇管理改革政策密集出台,我国资本项目外汇管理工作的内容发生了巨大变化,也对新形势下资本项目事后监管工作的理念、原则、成效、手段等提出了更高的要求,改革目标和管理方式进一步明晰。

一、资本项目新政实施导致事后监管工作的新变化

资本项目新政实施旨在改变资本项目外汇管理的理念和职能,通过加强资本项目业务数据的收集,将监管重点由事前审批转变为事中和事后管理,加强对银行业务的合规监管,并以此为契机,推进我国资本项目可兑换进程。(一)外汇管理职能变化。自2015年起,我国直接投资外汇管理转变为以企业直接投资基本信息采集和外国投资者权益登记下放给银行办理,基本全部取消直接投资外汇管理的行政审批,将管理重心由事前审核转变为事中和事后管理,基本形成了“登记为主、银行联动、重在监测”的新模式,由重流出的危机管理向均衡管理转型,以及由重审批管理向重监测分析和非现场核查的职能转化。(二)数据来源结构变化。随着资本项目信息系统上线运行,我国资本项目外汇数据来源极大丰富。全国所有外汇指定银行自身、代客的全口径资本项目业务数据以及资本项目账户每日收、支、余数据全部按外汇局的数据结构要求纳入资本项目信息系统。可以说资本项目外汇管理“大数据”时代已经来临,并且上述数据实现了在总局的云存取和云计算。全国资本项目业务数据的收集、分析、管理、存储以及数据分配方式已经彻底转变。(三)银行业务要求变化。本轮资本项目外汇管理改革的主要表现形式是取消外汇局核准类事项,将相关合规性审核直接交由外汇指定银行把关处理,要求银行在业务处理过程中及时、完整反馈、查询资本项目系统相关登记信息后,直接为企业办理相关业务,并通过信息系统反馈相关资金流动和汇兑信息。银行履行真实性审核和数据报送的责任大幅增加,外汇局对银行的合规监管要求也同时提升。(四)主体监管模式变化。资本项目信息管理系统上线后,资本项目各项业务系统数据得以有效整合,目的是建成一个综合的、面向主体的资本项目信息管理系统,改变原有按交易行为和业务性质的监管模式。资本项目外汇业务监管对象也逐步从企业转向对外汇指定银行的合规性监管。(五)市场政策预期变化。近年来,资本项目外汇管理部门不断简政放权,旨在推进资本项目业务的便利化。随着人民币国际化进程的加快,市场对资本项目可兑换的呼声和预期逐步加大。外汇局亦把加快资本项目业务的便利化作为推进资本项目可兑换的基础和手段,且已给相当一部分涉汇主体带来我国资本项目已经或即将可兑换的强烈政策预期。

二、对资本项下外汇业务事后监管工作的几点思考

资本项目政策变化后,对资本项目事后监管工作的影响主要表现在以下几方面:(一)法规竞合、主体竞合现象多,外汇业务事后监管易受挈肘。随着外汇管理信息化水平的提升和外汇改革政策密集出台,资本项下银行外汇业务事后监管中常常会发现同一违规行为出现程序性违规与实质性违规竞合,如银行不在资本项目信息系统登记相关业务信息,是属于违规办理资本项目业务还是违反外汇登记的行为;内部管辖之间的竞合,如银行资本项目业务未申报,核查主体是国际收支部门还是资本项目管理部门或是外汇检查部门;银行、企业违规主体责任的竞合,主要是资本项下业务违规是否必须采取双罚制原则等情况,由于缺乏政策指导,基层外汇部门在外汇业务事后监管工作在遇到上述问题时易受挈肘。(二)外汇管理改革对资本项目外汇业务事后监管提出极大挑战。近年来外汇局在深化以简政放权为主要形式的改革进程中,对改革后所出现的异常资金大进大出等资本项目管理没有留足政策储备和应对手段,造成外汇业务事后监管逐渐失去抓手。随着资本项目可兑换目标逐步推进,资本项目外汇业务事后监管的内容和方式则可能又将发生重大改变。特别是近两年来,我国跨境收支形势发生了反转变化,由之前的人民币单向升值和境内外正向利差引致的跨境资金集中性性流入,演变为2016年以来出现的资金规模性流出。在此背景下,特别是当前资本项目外汇管理“控流出”形势下,相关外汇管理政策,包括银行执行外汇管理规定考核办法亟需予以跟进,围绕内控指标考核和风险性考核等指标,重新增设部分促进国际收支平衡的相应指标。(三)非现场核查、检查职能相重叠,资本项下事后监管有局限。目前外汇检查部门也将外汇非现场检查作为开展外汇检查重要手段和方式。资本项目业务部门的非现场核查与外汇检查部门非现场检查的政策法规依据、数据来源、分析方式、调查主体等方面基本类似,所以非现场核查与非现场检查的结果往往趋于一致。由于外汇局资本项目非现场核查、检查职责缺乏顶层设计又各自为政,资本项目部门可按分类管理的方式对违规主体进行约谈或降级等处罚,如按目前已有的资本项目“黑名单”制度进行分类监管,而不是优先选择向外汇检查部门移交,而外汇检查以经济处罚为主,易造成外汇违规主体的违法后果不平衡、不一致现象。因此亟需合理界定和发挥资本业务核查和外汇检查的各自职能,降低监管成本,提升监管成效。(四)对外汇指定银行违规处理任重道远。近年来外汇检查部门查处了大量非法结汇和擅自改变结汇资金用途的案件,但外汇指定银行同时被认定违反规定办理资本项目业务或违反规定办理结汇业务而受到处罚还不很普遍。从逻辑关系上说,没有外汇指定银行违反规定办理资本项目业务或违反规定办理结汇业务,则不会发生企业非法结汇和擅自改变结汇资金用途的行为,因此对外汇指定银行的违规办理业务的处罚不够,在一定程度上纵容了企业非法结汇和擅自改变结汇资金用途等行为的发生。

三、新形势下做好资本项目事后监管工作的建议

为应对资本项目管理改革和转型,进一步做好新形势下外汇事后监管工作,各级外汇管理部门宜未雨绸缪,早做规划,调整思路,调整方法,为外汇管理工作的转型做足准备。(一)加强外汇业务部门间合作,改善外汇事后监管的组织方式。因为外汇非现场核查与非现场检查分属外汇局内部不同部门组织实施,且目的和结果非常接近,故建议在总局层面整合外汇非现场核查与非现场检查的人力资源,以提高分析能力,确定外汇非现场核查与非现场检查的业务分工和监管重点,明确外汇非现场核查与非现场检查数据的利用方式,统一外汇非现场核查与非现场检查数据线索的处理政策。为此建议:一是完善外汇执法依据。资本项目政策调整后,外汇检查的案由和定性依据发生重要变化,亟需转变外汇检查理念,加强对资本项目政策变化的研究,梳理和总结外汇检查实务,完善外汇检查的执法依据和业务指引,充分发挥外汇检查是政策校验器和形势探测器的功能和作用。二是改变外汇检查分工。对于资本项目管理部门在日常监管中加强监测和核查中发现的一些常见、金额较小的一般违规行为,事实清楚,证据确凿的程序性违规行为,以及可以按照简易程序处理的违规行为交由资本项目管理部门直接查处。三是加强重点案件检查力度。针对情节复杂、金额较大、影响较大的违规行为,以及对业务主体的全面检查由检查部门立案查处,提高案件查处的整体效率。(二)强化外汇业务数据收集,提升外汇数据分析能力。由于资本项目外汇数据来源的扩大,外汇业务非现场检查需要对大数据进行恰当地管理、建模、分享和转化,从中提取出新的检查线索,做出新的检查决策和策略选择。为此建议一是各级外汇管理部门群策群力,共同参与对资本项目外汇数据的分析研究;二是适当对非现场检查系统的软件开发设计外包,进一步完善系统功能,提高系统的稳定性和运行速度,确保各级外汇管理部门能够顺畅使用,并在此基础上增加外汇事后监管数据分析的专业化和智能化水平;三是增加非结构化外汇业务数据收集,丰富外汇事后监管数据来源,建立各类数据多层次分析指标,引导涉汇主体合规经营,加强跨境资金流动的分析预警作用,提升外汇事后监管能力,为管理层提供决策参考。(三)合理摆布外汇监管资源,增强资本项下外汇业务事后监管工作的及时性。鉴于外汇实务中,跨境交易和本外币转换的越来越快,一些外汇违规行为,违规主体更加注重资金的转移速度,留给外汇管理部门的监管窗口期也越来越短,外汇管理部门必须提高快速反应能力,积极应对政策和实务的不断变化,为此建议一是加快外汇非现场核查与非现场检查的频率和排查精准度,及时发现和向现场检查人员移交案件线索,将货币政策与外汇政策有机结合,对跨境资金从外汇资金流动到本外币资金转换到人民币资金的最终使用实现持续、全口径的跟踪监管,构建本外币一体化监管的基本框架,进一步改进外汇行政执法的工作手段和工作方法;二是提高外汇管理的响应速度,加快节奏,在确定违法事实,固化证据等工作中,做到有的放矢,及时有效地履行职责,打击异常资金流动;三是针对当前外汇形势,细化银行展业原则执行标准,根据业务种类明确审核材料种类和数量,不仅有利于帮助银行提高展业执行标准的可执行性;同时也使监管标准有章可循、有据可依,对于评判银行展业原则执行情况做到一目了然,客观公正。通过将事后监管着力点前移,将跨境支付业务由事后被动应对转变为主动预防,来达到减少和降低非合理性支出交易规模的目的,为“控流出、促平衡”政策实施打下基础并创造有利条件。(四)完善主体管理,丰富外汇事后监督的手段。各级外汇管理部门应当继续落实外汇管理“五个转变”的理念,待续推进主体监管工作,丰富主体监管的内涵。一是推进主体分类监管,按照主体外汇经营和执行政策的情况进行分类,对规范的企业加强外汇服务,对重点关注和发生违规的企业加强监测和督查;二是拓宽检查手段,强化对企业外汇收支数据分析的同时,还应注重对企业年报数据、财务报表、并购交易进行研究和应用,提高外汇事后监管成效;三是完善信用考评,通过诚信宣传、行政处罚、负面信息披露等举措整体推进涉汇主体的信用考评,优化外汇经营环境和外汇信用体系。(五)改善外汇业务培训,提高外汇管理从业人员的专业胜任能力。针对新形势下资本项下外汇业务事后监管工作的要求,外汇管理人员迫切需要加强政策学习和知识更新,为此建议一是推进外汇业务分级、分类培训的新方式,不断增强培训工作的针对性和有效性;二是积极探索并科学确定培训对象、精心设计培训内容、方式和渠道,以提高外汇业务培训效果,全面提升资本项目外汇业务人员的专业胜任能力。三是通过培训交流,加强外汇管理人员的综合监管和风险防控能力,为健全跨境资本双向流动监测和分析探索外汇管理事后监管的新方法。

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作者:陆萍 单位:中国人民银行阜宁县支行

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